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魏后凯等:“十四五”时期促进乡村振兴的思路与政策

2020-10-14


一、乡村振兴战略的实施进展及其短板



2017年10月,党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2018年1月2日,中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》,对乡村振兴战略的目标、任务和路径进行了顶层设计,明确到2020年乡村振兴取得重要进展,制度框架和政策体系基本形成。2018年6月,中共中央、国务院正式印发《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》,进一步明确了实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径,提出了一系列重大工程、重大计划和重大行动。2019年1月3日,中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》,围绕坚持农业农村优先发展总方针和实施乡村振兴战略这一总抓手,对当前做好全国“三农”工作进行了总体安排和部署。4月15日,中共中央、国务院又发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》,对实施乡村振兴战略的制度保障做出全面安排。6月24日,中共中央政治局审议通过《中国共产党农村工作条例》,明确了党的农村工作的总体思路、基本原则、组织领导、主要任务、队伍建设、保障措施、考核监督等。十三届全国人大常委会对《农村土地承包法》、《土地管理法》、《森林法》等进行了修改,《乡村振兴促进法》(草案)也正在审议之中。

在2018年和2019年两个中央一号文件和《乡村振兴战略规划(2018~2022年)》的指导下,各部委陆续发布了一系列指导实施乡村振兴战略的政策文件及其方案,开展了改革试点并细化了支持政策,推动乡村振兴战略规划尽快落地。各省(自治区、直辖市)和各市县也陆续出台了乡村振兴战略规划及其指导意见,明确了各地实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径,出台了相应的政策措施。由此可见,乡村振兴战略实施两年多来,已经取得了重要进展,其制度框架和政策体系基本形成。在此基础上,一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进,为下一步全面实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。然而,应该看到,虽然目前制度框架和政策体系已基本形成,但要使规划和政策真正落地并得到有效实施,还需要进行长期不懈的努力。在今后一段时期内,重点是按照乡村振兴战略规划的要求,集中力量弥补短板,加强薄弱环节。这些短板和薄弱环节集中体现在以下四个方面。

1.农村基础设施短板

中国农村基础设施建设已经取得了显著成效,但距离乡村振兴战略的目标要求还有较大差距,是乡村振兴的突出短板所在。

(1)农村基础设施管护严重缺位。近年来,农村水电路网等基础设施逐步完善,但其管护一直严重缺位。一是“重建设、轻管护”倾向明显。各地普遍存在重视短期项目建设、忽视通过项目维护获取长期效益的政绩观念取向。工程建好后,“谁来管理和维护”没有得到明确,往往是区级管得到而看不到、村级看得到却管不了。二是管护技术标准缺乏。一些地区的公路、河道等具体管护技术的规范性较差,缺乏统一标准。三是管护队伍素质不高。现有农村基础设施管护人员队伍年龄偏大,综合素质和业务技能不高,无法满足有效管护的需要。且由于相应工资标准普遍较低,缺乏人才吸引力,发展后劲不足。

(2)农村交通设施建设质量不高。农村交通基础设施是农村最重要的基础设施,近年来随着新农村建设和乡村振兴战略的推进,农村路网结构逐步趋于合理,“断头路”、“卡脖路”等逐渐减少。但是,农村交通设施质量和水平普遍较低。一是建设“重速度、轻质量”。很多农村交通设施工程将建设速度作为考量的首要指标,造成农村交通工程实施时为追求速度而降低施工标准。二是“重建设、轻养护”。地方政府对农村交通设施建设的重视程度远大于养护,造成农村交通设施损耗严重。

(3)农村供气和环卫设施水平低。与城镇相比,农村供水供气设施水平仍有较大差距。2018年,全国村庄供水普及率为77.69%,仍比城市低20.67个百分点;而全国村庄燃气普及率仅有28.59%,同期城市已达到96.70%。更重要的是,农村环卫设施水平低,地区差异大。近年来,在农村人居环境治理行动中,尽管垃圾治理和厕所改造推进较快,但污水处理却没有引起高度重视。2017年,全国农村卫生厕所普及率已达81.7%;而2018年全国乡的污水处理率仅有18.75%,其中污水厂集中处理率只有11.12%,同年全国乡的生活垃圾处理率尽管达到73.18%,但无害化处理率只有32.18%。

(4)城乡信息化差距依然较大。近年来,中国农村信息化建设取得了显著成效,信息基础设施明显改善,农村网民数量快速增长。截至2018年底,中国行政村通光纤比例已达到96%,4G网络覆盖率达95%。但是,目前城乡信息化差距依然较大。2018年,全国农村互联网普及率为38.4%,1远低于城市和全国平均水平。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》,截至2019年6月,全国农村网民规模为2.25亿人,仅占网民总数的26.3%;而农村地区非网民规模则占全国的62.8%,非网民仍以农村地区人群为主。另据第三次全国农业普查数据,全国农户上过互联网手机的比重仅有47.8%。使用技能缺乏、文化程度有限和收入水平较低是影响农村互联网普及的主要原因。

2.农村公共服务短板

(1)农村公共服务供给不足。长期以来,由于供给主体单一和经费投入不足,农村教育、医疗卫生、养老、文化体育等公共服务供给不足。在教育方面,近年来县域内城乡义务教育一体化快速推进,截至2019年初,全国已有2717个县(占92.7%)实现了义务教育基本均衡发展,但相对城市而言,农村学前教育发展严重滞后,呈现城乡两极分化的现象。在医疗卫生方面,全国80%的医疗服务资源集中在城市,农村医疗卫生服务体系尚不完善,农村医疗资源难以广泛惠及农民群体,农民的就医经济负担距离中国2020年的卫生发展目标“人人享有基本医疗卫生服务”仍有一定差距。在养老方面,农村养老服务模式单一,养老服务设施和人才缺乏,社会化服务严重滞后,农村社区养老院覆盖率仅相当于城市的1/2,托老所或老年日间照料中心仅相当于城市的1/5。[1]在文化方面,农村公共文化投入不足,文化队伍力量薄弱,场地、器材等文化设施短缺,且利用率较低、闲置严重,农村文化工作缺乏新意,农村居民对文化消费的意识十分淡薄。在网络和空巢时代,文化设施缺短与闲置并存以及资源空间错配,是当前农村文化建设面临的关键问题。

(2)农村社会保障标准和水平低。自2014年以来,国家将新农保与城居保合并,建立了统一的城乡居民基本养老保险制度,但由于农民收入水平有限,加上保险意识不强,大多只愿意选择低档次保险,致使个人账户基金积累不足,给付额度有限,保障水平较低。农民的社会保障意识淡薄,参保积极性不高,现阶段家庭保障依旧是农村最主要的养老保险方式,依靠血缘关系构建的家庭依旧是最坚固的保障,但随着其子女不断迁入城市,农村家庭出现了成员空位现象,导致老人无人看管和照料的情况日益严重。农村医疗保障和服务水平偏低,农民看病难、看病贵的问题仍没有得到根本解决。在社会救助方面,绝大部分地区城乡低保仍未接轨,农村低保对象和特困人员领取到的救助资金远低于城市人员领取到的资金。2018年,农村最低生活保障的平均标准为402.8元/人·月,比城市低保平均标准低30.5%;农村特困人员人均救助供养资金支出为6745.1元,比城市特困人员人均支出低36.7%。

(3)农村公共服务经费投入少。截至2019年底,中国仍有近40%的人口常住在农村。与城市相比,农村科技教育、医疗卫生、文化体育、环境治理等公共服务经费投入明显不足。例如,农村医疗卫生经费投入不足和大规模乡城人口迁移,既造成农村卫生资源数量上不充分,也造成农村卫生资源配置结构和布局不合理,城乡发展不平衡,难以满足农村居民日益增长的卫生服务需求。政府在农村养老投入上更多地关注五保户、残疾人等特殊群体,普惠性政策投入不足、农村养老经费投入不足、场地建设投入不足等,造成失能、空巢等老人养老服务短缺。如果以人口作为参照,农村居民人均占有的公共服务经费远低于城市居民。2016年,全国农村人均卫生费用只有城市的41.3%。2018年,全国村庄人均拥有排水设施建设投入(按常住人口计算)只有城市(按城区人口计算)的15.7%;人均拥有污水处理设施投入只有城市的17.5%。

3.农村科技和人才短板

农村科技服务体系不完善,人才队伍建设严重滞后,这是制约乡村振兴的关键因素。当前,实施乡村振兴战略面临着人才短缺的难题。一是农民科学和文化素质较低。2018年,全国乡村文盲人口占15岁及以上人口的比重高达8.07%,其中女性高达12.17%,均比上年呈微弱上升趋势。另据第三次全国农业普查数据,在农业生产经营人员中,初中及以下文化程度占91.7%,其中小学及以下文化程度占43.4%。二是各级各类乡村建设人才严重短缺。目前,全国乡村实用人才严重不足;新型职业农民近年来虽然增长较快,但其占乡村就业人员的比重仍然很低;农业科技人员总量不足,专业技术和年龄结构不合理,且主要集中在县(区)和乡镇机关;农村公共服务队伍建设严重滞后,中高级技术人才缺乏。2018年,全国村卫生室人员学历在大学本科及以上的仅有0.7%,拥有中高级专业技术资格的仅占0.6%,而且年龄老化严重,60岁及以上的人员比例高达23.7%。在农村养老服务方面,医疗、护理、心理咨询、社会工作者、经营管理等各类人才均严重缺乏。三是乡村人才培养力度不够。目前,农村人才培养主要集中在种养技术、经营管理等方面,难以适应乡村振兴对人才多样化的需求。同时,由于缺乏平台、发展机会和晋升通道,农村人才普遍存在“引不进、留不住”的现象。乡村教师尤其是优秀教师流失严重;乡村医生则面临收入低、行医风险大、养老无保障等问题,弃医外出务工人员增多。

4.农村环境治理短板

随着工业化和城镇化的推进,农业面源污染和农村人居环境不佳为代表的农村环境问题日益突出。从农业面源污染来看,中国农产品尤其是粮食增产高度依赖化肥、农药等农业化学品,长期过量使用农药和化肥、大量使用地膜以及规模化畜禽养殖产生的大量排泄物,导致了严重的耕地板结、土壤酸化、环境污染等问题。尽管近年来在国家政策的推动下,中国每公顷耕地的农药和化肥使用量已开始下降,农业废弃物的资源化利用水平不断提高,但每公顷耕地的化肥、农药使用量仍远高于国际公认的安全上限,更远高于世界平均水平,治理农业面源污染形势不容乐观。从农村人居环境来看,近年来农村“脏乱差”问题初步得到解决,但由于农村建设投资长期不足,导致农村人居环境仍然较差。农村生活垃圾无害化处理仍有较大提升空间,生活垃圾分类、建筑垃圾收集和资源化利用还没有引起重视,生活污水处理与改厕不配套,农村地下管网建设严重滞后,农户以柴草和煤炭作为能源的比例仍然较高,这种状况与城镇形成鲜明的对照,远不能满足农村居民日益增长的美好生活需要。


二、“十四五”时期促进乡村振兴的战略思路



“十四五”时期是乡村振兴战略的发力期,也是农村全面小康后向全面实施乡村振兴战略转变的关键期。在这一时期,既要巩固全面小康和脱贫攻坚成果,建设高水平的农村全面小康,全面提高脱贫质量,又要发力全面实施乡村振兴战略。为此,在实现全面小康和脱贫攻坚目标任务后,要逐步把国家“三农”工作的重点转移到全面实施乡村振兴战略上来,依靠全面深化农村改革,全力激发农村发展的内生动力,构建促进乡村全面振兴和农民持续稳定增收的长效机制,为2035年基本实现农业农村现代化奠定坚实的基础。

1.“十四五”时期促进乡村振兴的总体思路

在“十四五”乃至今后较长一段时期内,应始终坚持农业农村优先发展,以全面深化农村改革为主线,以促进乡村产业振兴、人才振兴、生态振兴、文化振兴和组织振兴为重点,切实做好全面脱贫与乡村振兴的有效衔接,全面推进实施乡村振兴战略,加快农业农村现代化进程和现代农业强国建设,坚定不移地走中国特色的农业农村现代化道路。

(1)全面推进实施乡村振兴战略。目前,实施乡村振兴战略的制度框架和政策体系已经基本形成。在“十四五”时期,重点是深入贯彻实施2018年、2019年中央一号文件以及《国家乡村振兴战略规划(2018~2022)》,进一步细化落实相关政策,全力推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴。要按照农业农村优先发展的要求,进一步加大对“三农”工作的支持力度,建立财政支农资金稳定增长机制,构建多元化的乡村振兴投融资模式,并将长期以来被证明行之有效的扶贫制度安排和政策措施,逐步扩大和延伸到支持乡村振兴上来。要尽快制定实施促进乡村人才振兴、文化振兴等方面的意见,并着手启动编制第二个乡村振兴五年规划,即《国家乡村振兴战略规划(2023~2027)》。

(2)夯实农业农村基本现代化的基础。“十四五”规划是加快推进农业农村现代化的第一个五年规划,需要开好头、起好步,为如期实现农业农村现代化目标任务奠定好基础。各地区因所处发展阶段和农业农村现代化实现程度的不同,需要从实际出发,采取梯次推进的多元化战略。[2]一是实行梯次推进。坚持因地制宜,遵循农业农村现代化发展规律,分梯次推进农业农村现代化进程。既要防止各地不顾条件盲目攀比、拔苗助长,又要发挥不同地区的比较优势,允许和鼓励有条件的地区率先基本实现农业农村现代化。二是探索多元化模式。各地要结合自身实际,以加快推进农业农村现代化为目标,把握主要矛盾和问题,在关键领域进行改革和创新,积极探索多元化的农业农村现代化模式。要加快推进能力的现代化,尤其是乡村治理体系和治理能力的现代化。对标农业农村现代化的目标值,以各指标能力缺口大小作为依据,不断提高农业农村现代化的支撑能力、可持续发展能力和治理能力。三是创建国家试验区。当前,可以考虑选择一些代表性地区,建立国家农业农村现代化创新发展试验区,对发展较好、运作较成熟的各类试点项目进行整合提升,鼓励其在农业农村现代化方面大胆进行体制机制创新和先行先试,起到引领带动作用。

(3)实行“以改革促振兴”的推进策略。改革创新是促进乡村振兴的根本动力。要依靠全面深化农村改革,不断完善体制机制、法律制度和政策体系,激活要素、主体和市场,增强农村发展的内生活力,构建各具特色、具有竞争力的现代乡村产业体系,促进农民持续稳定增收和乡村全面振兴。特别要激活土地要素,以农业设施用地和乡村产业用地的政策创新为核心,为现代农业和乡村产业注入发展动能。同时,要切实加强党对乡村振兴工作的统领作用,建立健全五级书记抓乡村振兴的体制机制和考核机制。

2.“十四五”时期乡村振兴的主要目标

“十四五”时期是实现全面建成小康社会目标后向全面建成社会主义现代化强国迈进的承上启下的关键时期,要在巩固全面小康和脱贫攻坚成果的基础上,集中发力全面实施乡村振兴战略,以农业农村现代化为目标,以高质量发展为引领,补短板、调结构、抓改革、促振兴,力争到2025年乡村振兴的制度框架和政策体系更加完善,乡村振兴工作全面推开并取得重要阶段性成果,国家减贫战略和工作体系顺利纳入到乡村振兴战略之中。

(1)粮食安全保障水平稳固提升。国家粮食安全保障能力得到进一步巩固,粮食质量安全水平得到显著提高。为满足“口粮绝对安全、谷物基本自给”的要求,“十四五”期间全国粮食综合生产能力要继续稳定在6亿吨以上。

(2)现代乡村产业体系基本形成。现代农业体系更加完善,农业绿色发展全面推进,农业现代化水平快速提升。农村新兴产业加快发展,产业融合发展格局全面形成,产业融合水平进一步提高。到2025年,农业科技进步贡献率达到64%左右,农作物播种收综合机械化率达到75%以上。

(3)农民收入和生活水平大幅提高。农民收入持续快速增长,农民持续稳定增收的长效机制基本形成,农民生活水平显著提高。农村居民收入增速持续高于城镇居民,城乡居民收入差距大幅缩小。到2025年,城乡居民收入比下降到2.5以下,农村居民家庭恩格尔系数下降到28.5%以下。

(4)城乡基本公共服务更加均等化。农村公共服务投入快速增长,城乡统一的公共服务体系和社会保障制度基本形成,城乡基本公共服务均等化推进取得重要进展,城乡融合发展水平显著提升。到“十四五”期末,全国各地基本实现城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。

(5)农村基础设施和人居环境全面改善。农村基础设施更加完备,长效管护机制基本形成,农村人居环境显著改善,化肥、农药使用总量和强度大幅度下降,农业面源污染得到有效控制。到2025年,农村无害化卫生厕所普及率达到90%以上,对生活垃圾进行处理的行政村比例达到95%以上。

(6)农村基层治理能力显著增强。以党组织为核心的农村基层组织建设进一步加强,基层党组织的战斗堡垒作用凸显,现代乡村治理体系基本形成,农村基层治理能力和综合应急能力显著增强,涌现一批各具特色的乡村善治模式。

3.有条件地区率先基本实现农业农村现代化

乡村振兴战略的总目标是农业农村现代化。2018年,中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》中明确提出了到2035年基本实现农业农村现代化的目标。然而,应该看到,中国地区发展水平差异较大,各地区实现农业农村现代化目标的时间点不可能整齐划一,一些发达地区有条件率先实现农业农村现代化目标。为了考察部分地区是否有可能提前基本实现农业农村现代化目标,我们借鉴以往的评价经验,[3]进一步完善了农业农村现代化评价指标体系,并设定2035年基本实现农业农村现代化目标值(见表1),对不同地区与全国基本实现农业农村现代化程度进行横向比较。由于分省比较受数据限制,实际测算中未将农业科技进步贡献率、农村居民人均用电量、每公顷农药使用量等指标放入,同时粮食主产区和主销区的定位不同,在分省比较中也删除了粮食产出能力指标,2最终采用22项指标(全国测算时采用26项指标)。

 


注:a因缺乏数据,未纳入实际评价中;b因数据缺乏或指标不适合,未纳入省(区、市)实际评价中。某些指标如农村人口平均受教育年限、城乡居民收入比、每公顷化肥和农药使用量等目标值设置,参考了国际经验和标准。资料来源:各年度《中国统计年鉴》、《中国农村统计年鉴》、《中国环境统计年鉴》、《中国人口和就业统计年鉴》、《中国城乡建设统计年鉴》及农业农村部、水利部网站等。

按照2035年目标值测算,2018年全国基本实现农业农村现代化的程度为66.1%,按年均复合增长率计算,自2010年起年均提高约3.5%。以2011~2018年的年均增速递推,到2035年中国总体上可以达到基本实现农业农村现代化目标值。从基本实现农业农村现代化程度的分地区排名看,以全国实现程度为标准,高于全国总体水平的有9个地区,包括北京、天津、上海、江苏、浙江、山东、湖南、广东、海南。其中排名前五的地区为上海、江苏、浙江、北京、天津,这与中国社会科学院农村发展研究所发布的“中国农村发展指数2019”总体指数的评价结果相似,[4]只是前五名地区的排名顺序略有不同,可以认为该结果具有较高的可信度。

测算结果还表明,上海、江苏、浙江、北京、天津五个地区农业农村现代化水平在全国处于领先位置。对标2035年目标值,并采用全国平均增速推算,预计上海在7年后,江苏、浙江、北京在8年后,天津在9年后可以达到基本实现农业农村现代化目标值。因此,在保证这些地区农业农村现代化推进速度不低于全国过去8年间的年均推进速度下,通过7~9年的努力,上海、江苏、浙江、北京、天津等地区可以基本实现农业农村现代化目标值。由于分地区测算指标以2018年数据为主,预计到2025年前后,即“十四五”期末或“十五五”初期,部分沿海发达地区有条件率先基本实现农业农村现代化。

立足于2035年基本实现农业农村现代化目标值,从省级层面的阶段差异性来看,大致可以将31个省(自治区、直辖市)分为三个梯队(见图1)。其中,上海、江苏、浙江、北京、天津等为第一梯队,预计在2025年前后可以达到基本实现农业农村现代化的目标值;山东、海南、广东、湖南、福建等19个省份为第二梯队,预计在2030年前后可以达到目标值;青海、宁夏、陕西、贵州、甘肃、云南、西藏等7个省区为第三梯队,需要重点关注扶持,以确保在2035年前如期基本实现农业农村现代化。

 

图1 按基本实现农业农村现代化目标的分省实现程度与推进次序

注:评价以2018年为基期,其值越接近1表示实现程度越高,反之亦然。


三、“十四五”时期促进乡村振兴的主要政策措施



乡村振兴战略是新时代“三农”工作的总抓手。在“十四五”乃至今后较长一段时期内,要在目前基本形成乡村振兴制度框架和政策体系的基础上,全面推进实施乡村振兴战略,既要细化落实现行有效的政策措施,又要根据新情况、新态势进行调整创新,聚焦重点发展领域,制定实施一批新的政策措施,不断完善乡村振兴政策体系。

1.强化粮食安全保障政策

确保国家粮食安全是中国应该始终坚持的重大国家战略,也是应对百年未有之大变局的一项基础性工作。

(1)深化完善国家粮食安全战略。要改变单纯追求粮食数量的传统安全观,坚持数量与质量并重、确保能力安全,树立综合性的新型粮食安全观,加快推进粮食安全从数量安全向质量和能力安全转变。按照“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求,对口粮、谷物、粮食和食物实行分层次的粮食安全战略。“口粮安全”是粮食安全的核心,要确保口粮绝对安全,稻谷、小麦自给率基本达到100%。谷物要确保基本自给,自给率达到联合国粮农组织确定的95%以上。其他粮食品种可以根据情况充分利用国际贸易调剂余缺。同时,要将传统的粮食安全观扩展到食物安全观,在更高层次保障居民食物和营养需求,促进食物消费结构多样化。

(2)构建多元化粮食储备体系。在深入实施“藏粮于地”、“藏粮于技”的基础上,大力推进实施“藏粮于民”,构建政府主导、企业和农民积极参与的多元化国家粮食储备体系。要深化中央储备粮管理体制改革,科学确定储备规模,强化中央储备粮监督管理,推进中央、地方两级储备协同运作。加强粮食生产、加工、储运中的关键核心技术研发,完善粮食科技推广服务体系,进一步优化国家粮食运输系统,加快粮食现代物流体系建设,全面提升粮食产业链的科技水平,提高粮食跨区运输效率。在此基础上,积极鼓励加工流通企业、新型经营主体、农民开展自主储粮和经营,对于企业、新型主体和农民参与储粮,国家可给予一定的代储补贴。

(3)完善粮食主产区利益补偿机制。进一步完善中央对产粮大县的政策性补偿,在基础设施建设、农村公共服务供给、税收减免等方面加大支持力度。同时,强化粮食主销区对产粮大县的发展性补偿,积极引导粮食加工企业到产粮大县投资,增强产粮大县的造血功能。根据粮食主销区粮食调入量,按一定比例从地方财政收入中征缴专项补偿基金,用于粮食主产区的农资补贴、粮食收购价格补贴、粮食保险补贴、粮食收储运输补贴、农业基础设施建设与粮食风险基金建设等。此外,要以生态服务价值为依据,以上级财政的纵向补偿和地方之间的横向补偿为主,率先在粮食主产区开展粮食生态补偿试点工作,按实际种植面积给予补偿。

(4)建立健全农产品价格形成机制。要逐步降低小麦和稻谷的最低收购价;全面放开对玉米、大豆、棉花等作物的市场干预,逐步实施“价补分离”政策;改善农产品收购制度,通过市场引导高质量农产品生产。

2.创新乡村产业用地政策

以总结推广“三块地”改革经验为核心,创新乡村产业用地政策。

(1)鼓励有条件的地方出台将农地“三权分置”改革与高标准农田建设、农地流转市场发展充分结合的政策。充分发挥农地“所有权”中的土地平整权,以高标准农田建设资金为主统筹整合财政资金,采取县统筹、镇执行、村配合方式推动高标准农田建设,在更大区域范围释放农田平整连片的规模效应,提升农田平整连片程度,在保障农户承包权的基础上,使家庭农场等农业经营主体便捷获得已平整连片土地的经营权。

(2)在新修订的《土地管理法》框架下完善宅基地审批和存量激活政策。以创新宅基地“三权分置”改革为核心,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现途径,落实宅基地集体所有权,保障农户宅基地资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。在全国开展宅基地在县域范围内流转、抵押的试点,探索空闲宅基地转为建设用地的实践。积极探索建立农户空房自愿退出机制,允许市场主体经营空房,繁荣乡村产业。因地制宜制定农民宅基地自愿有偿退出政策,打通宅基地退出与集体经营性建设用地入市的连接渠道。[2]

(3)鼓励各地因地制宜出台乡村产业用地政策。各地根据《关于设施农业用地管理有关问题的通知》,尽快制定适合本地的实施细则,扫清设施农业用地障碍。在符合土地利用总体规划前提下,允许县级政府通过村土地利用规划调整优化村庄用地布局,有效利用农村零星分散的存量建设用地。对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的,给予新增建设用地指标奖励。

3.完善乡村人才振兴政策

坚持人才资源是第一资源的理念,聚天下英才而用之,做好界才、育才、引才、用才、留才五个方面的工作,完善乡村人才振兴政策。

(1)建立健全农业农村人才认定管理政策。在厘清乡村各类人才概念的基础上实现分类管理,出台认定管理制度,研究制定农业农村人才信息统计制度,时刻把握各类人才的数量、结构、发展趋势等。整合各地农业农村人才信息系统,建立全国统一的农业农村人才信息平台。

(2)建立农业农村人才培育政策。打造全方位立体式农业农村人才培育体系,培育职业农民,壮大农村基层农技推广人才,实施乡村技能人才培训行动,提升乡村各类技能人才创新创业能力,培育壮大新乡贤队伍,加强农村党组织人才队伍建设,探索基层农技推广人才定向培养。

(3)出台优化人才工作环境政策。建设农业农村人才系统激励体系,优化人才服务环境,创造良好乡村人才生态,必须坚持以人为本,着力推动城乡融合发展,促进农民收入持续稳定增长,尽快补齐农村公共服务建设欠账,实现城乡公共服务一体化。

4.创新农业支持保护政策

未来中国应以确保粮食数量与质量安全、保障国家粮食可持续生产能力为目标,构建新型的农业支持保护政策。

(1)调整改进“黄箱”政策,扩大“绿箱”政策使用范围。用足WTO规则下不超过农业总产值的8.5%上限空间,对农业进行补贴。逐步将特定产品的生产补贴改为不与具体品种挂钩的直接补贴。加快建立与当年农业生产脱钩的农业收入直接补贴制度。

(2)加强和完善直接补贴措施,提高直接补贴的政策绩效。加大对农业生产支持保护力度,同时坚持“权利与义务一致原则”,实行按粮食产量或播种面积计发补贴的做法,从而改变当前“无论是否种粮都能获得补贴”、按照计税土地面积发放补贴的做法,最终发挥农业补贴的激励效应,提高直接补贴的政策绩效。以让真正从事农业规模经营的主体得到补贴为原则,推动新增直接补贴转向职业农民、家庭农场等真正的农业经营主体。为经营主体参与高标准农田建设、农业基础设施建设创造便利条件。积极探索建立土壤质量保护提升补贴政策。

(3)建立健全促进农业保险市场大发展政策。一方面,健全农业保险政策。将与生产挂钩的补贴转化为政策性信贷和保险支持的可选方案。加强农业保险顶层设计,推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点。探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点。扩大农业大灾保险试点。探索建立农业补贴、涉农信贷、农产品期货和农业保险联动机制,稳步扩大“保险+期货”试点,更加有效地防范农业生产的市场风险。另一方面,各地因地制宜地制定促进本地区农业保险市场发展的政策,鼓励并引导社会资本投入农业保险市场,丰富农业保险品种,满足多元化的市场需求。

5.完善现代乡村产业政策

乡村振兴的关键是产业振兴。从中长期看,要以促进农业高质量发展为基本出发点、以繁荣乡村产业形态业态为主要目标,进一步完善现代乡村产业政策。

(1)完善农业高质量发展政策。以深入实施三大兴农战略为主要目标,制定完善农业高质量发展政策。在质量兴农方面,要以品牌建设为抓手,实施国家农产品品质提升工程和农产品加工业提升行动,进一步完善全国农产品质量安全检验检测体系和追溯体系,全面提高农产品供给质量和效率,走现代农业高质量发展之路。在绿色兴农方面,要坚持绿色发展理念,大力发展生态农业、有机农业、循环农业,加快传统农业的绿色化改造和绿色转型,启动实施良田沃土建设工程和化肥、农药等减量行动计划,支持有机肥替代化肥,强化畜禽粪污、秸秆、地膜综合利用,走中国特色的农业绿色发展之路。在科技兴农方面,要进一步加大农业科技经费投入,加快农业科技创新、成果转化和应用,构建符合乡村振兴需要的农业教育体系、科研体系、技术推广服务体系和现代种业创新体系。尤其要加快农业机械化转型升级,大力推进农机跨区作业和社会化服务,创新公益性农技推广服务方式,鼓励和引导各类社会力量参与农业科技成果推广。

(2)完善乡村产业融合发展政策。坚持市场对乡村产业类型和产业融合方式的决定性选择作用,政府做好产业融合信息服务、主体对接的活动,降低产业融合的各项交易成本。一是深化行政体制改革,转变政府职能,为融合创环境。当地政府应该明确政府职责,为产业融合发展提供优良环境,简化市场准入条件,降低制度性交易成本。二是建立健全城乡一体化的要素市场,为要素在城乡间自由流转创造便利。以“接二连三”为目标刺激农产品加工业发展,引导和激励农业与旅游观光、民宿体验等新产业融合发展。三是对能促进乡村产业融合发展的龙头企业、合作社、家庭农场等市场主体给予税收、土地、金融等方面的优惠激励。

6.完善农民利益联结政策

乡村振兴的出发点和落脚点是农民的利益。乡村振兴战略作为一项长期坚持实施的发展战略,有必要在全面推进实施的首个五年规划中,把确保农民在乡村振兴中的利益联结机制建立起来。

(1)确保农民在乡村产业发展中的利益。产业发展的出发点和落脚点是农民富裕和乡村振兴。因此,在积极引导多元主体参与的同时,绝不能因为小农户的弱势地位,使其利益受到损失。应该兼顾各方利益,在保障农民利益原则下,控制资本不当得利,引导各类主体与农户建立利益联结机制,形成利益共享、风险共担的命运共同体。[4]

(2)确保农民在集体产权制度改革中的利益。在推动各地尽快完成农村集体产权制度改革的同时,要制定相关监管监督政策,确保农民在“三变”等各项改革中的切身利益。

(3)确保农民在农村集体经济发展中的利益。在大力发展农村集体经济的同时,要有相关配套政策确保农民在其中的利益。

7.完善乡村生态宜居政策

以提升村容村貌为核心,打造生态宜居乡村,制定把乡村美转变为生产力的政策体系。

(1)加快农村危旧房的整治。各地应结合自身特点,确定危房、旧房改造标准,增加财政补贴力度。

(2)加快推进农村道路建设。其中,包括村间道路、入户道路的建设,尤其要重视行政区划交接带路况无人维护的问题。通过道路整治,解决村内道路泥泞、村民出行不便的状况。

(3)加强农村污水整治。加大生活污水处理的资金投入,着重加强对种植业中氮、磷、钾导致的地表水富营养化污染,养殖业导致的粪便污染,生活污水排放等问题的管治。加强对农村饮水安全工程中水源的管理和净化,定期对水源进行样本采集和检验。

(4)创新农村垃圾治理理念,建立农村居民参与治理机制。树立并践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念,以农村垃圾治理促农村环境优化。培养农村居民垃圾分类意识,加大农村垃圾治理的资金投入,保障农村垃圾存放的基础设施。

(5)合理选择改厕模式,因地制宜推进厕所革命。在经济发达或者城郊地区,加快推进户用卫生厕所建设和改造。在经济落后或者偏远地区,坚持群众接受、经济适用、维护方便的原则,采取不同的改厕模式。同时,注意厕所治理与生活污水治理的有机结合,改厕不以污染农村用水为基本原则。

(6)推进村庄绿化,完善村庄公共设施。充分利用闲置土地开展植树造林、湿地恢复等活动,建设绿色生态村庄。加快村庄公共照明设施、休闲娱乐场所、老年活动中心等公共场所建设。[4]

8.完善城乡公共服务政策

加快城乡基本公共服务均等化,促进城乡融合发展,是实施乡村振兴战略的重要保障。“十四五”时期,应进一步完善城乡基本公共服务均等化的政策体系,为各类要素在城乡间自由流动提供激励。

(1)建立健全推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨的政策。各地应根据自身条件和发展水平,制定本地区城乡统一的基本公共服务建设标准,到“十四五”期末完成相关政策的并轨。

(2)建立健全支撑城乡基本公共服务均等化的财政政策。财政支持是政府履行公共服务的基本保障。坚持农业农村优先发展,应该从根本上调整优化财政公共服务支出的城乡结构,持续加大农村公共服务财政投入,加快推进城乡基本公共服务均等化。同时,要改变政府单一主体的财政供给模式,积极鼓励各种民间组织和社会资本参与农村公共服务建设。

在财力有限的情况下,政府应优先加大对农村基本公共服务的支持力度。一是优先增加农村义务教育、职业教育和学前教育的投入。要加大农村教育经费投入,不断改善农村教育的硬件设施条件;同时,切实加强农村教师队伍建设,保障教师工资福利和社会保险待遇,建立健全城乡教师双向流动机制。二是优先增加农村基本医疗服务投入。进一步提高农村居民医疗保障水平,加强农村卫生服务站、服务网的基础设施建设,不断改善乡村医生待遇,提高医护人员的医疗服务能力。三是优先增加农村社会保障的投入。目前,中国农村社会保障标准较低,应着力完善相关制度,加大对农村最低生活保障的补助力度。四是制定鼓励和引导社会资本参与农村基本公共服务建设的相关政策。

9.建立健全安全乡村政策

着手建立安全乡村政策体系,让乡村居民在安全生产和安全生活的状态下实现乡村振兴。

(1)建立健全乡村安全生产政策。各地应在国家安全生产政策法规框架下,结合乡村类型和发展阶段,制定适合本区域的乡村安全生产政策。围绕安全生产宣传、引导、监管、处理和应对等方面构建安全生产政策,妥善解决执法队伍和财政保障问题。增强基层安全监管能力和安全监管保障能力,促进辖区内企业安全生产水平不断提高,生产安全事故防范能力不断增强,安全生产状况不断改善。

(2)建立健全乡村安全生活政策。坚持以防为主、防抗救相结合,坚持常态减灾与非常态救灾相统一,全面提高抵御各类灾害综合防范能力。加强农村自然灾害监测预报预警,解决农村预警信息发布“最后一公里”问题。加强防灾减灾工程建设,推进实施自然灾害高风险区农村困难群众危房改造。全面深化森林、草原火灾防控治理。大力推进农村公共消防设施、消防力量和消防安全管理组织建设,改善农村消防安全条件。建立乡村重大疾病疫情防范应对机制。推进重大灾害疫情救助物资储备体系建设。


来源:《农村经济》 2020年08期,作者:魏后凯 郜亮亮 崔凯 张瑞娟 檀学文;单位:中国社会科学院农村发展研究所


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